关于可持续发展的制度分析
    ——读《制度激励与可持续发展》
谈志林http://www.wiapp.org/                     
    自二十世纪七十年代以来，世界范围内的治道变革浪潮迭起，制度安排越来越显示出其推进或阻碍可持续发展的巨大力量，制度分析渐成为公共行政研究的亮点。埃莉诺•奥斯特罗姆教授1993年出版的《制度激励与可持续发展》一书是关于可持续发展的制度分析名作。本书以困扰发展中国家的基础设施的维护难题为切入点，分别剖析了简单市场、细分市场、用户团体、集权、分权和多中心体制等六种制度安排，并创造性地推出了制度分析的理论框架，即人的属性分析、物品属性分析和制度安排的绩效评估框架。此外，书中大量的案例分析也为我们解决现实行政难题提供了启示。
综观全书，亮点有二：
其一，多中心治理理论的提出。
本书认为，发展中国家“基础设施的衰败或失灵问题”（p2）的根源在于“治理形式的现有结构为从事于基础设施发展的绝大部分工作人员提供了一种不良的激励”（P2）。而基础设施的可持续发展的关键在于要有一个适当的制度，即要创建一个能带来相对有效和公平的激励体制。为解决此难题，本书先后一一比较分析了现存的五种制度安排：简单市场、细分市场、用户团体、集权和分析。在对此五种制度安排的相对绩效的实证分析中。认为此五种制度安排各有利弊，但不足以产生“可持续发展的有效的制度激励”。因此，不能够提供一种真正可行的替代选择。最终，在分析发展中国家现存的“地方本土制度”的基础上，提出了多中心的制度安排，试图以此来促发可持续发展的制度激励。这应具有理论上的创新意义。
本书认为，多中心制度安排是指“多中心的、分级的政府制度”，“为公民提供机会组建许多个（不是一个）治理当局。每一个政府可能会在特定地理区域的权限范围内行使重要的独立权力去制定和实施规则。”（P204）其内涵在于：一是把有局限的但独立的规则制定和规则执行权分配给无数的管辖单位；二是在单个政府单位行使独立权力的地方，每个政府管员的选任独立于其他地区管辖单位的选举过程；三是不同管辖单位中的公务员具有平等法律地位。多中心制度实际上是一种复合型的制度安排。其特有的优势在于“提供了一种虽不完美但却很重要的手段，来聚集时间和地点信息以用于决策”（P206），因而能够减少投机成本，并遏制搭便车的现象。多中心制度存在的问题是在体制内如何适当地分配职能，如何降低协调成本，及如何能达到效率与公平的均衡。
本书论证多中心制度在发展中国家的可行性是以发展中国家已大量存在的地方性本土制度为基点的。所谓地方性本土制度是指发展中国家在一定地域内由民间自发形成的为社会所承认的非正式基层治理制度。其主体包括家庭和种族群体等本土社会和经济组织。这些未经授权的本土制度构成了“非正式政体”的基本部分，治理着非正式经济（P214）。本土制度在规模上一般较小，但能够灵活地为其成员提供志愿的或非志愿基础上的服务。其成功取决于：一是限制代表较大利益集团的机构的权力；二是在较大的利益集团和较小的组织之间找到一种结构性互补的而非掠夺性的关系方式（P220）。本土制度的建设原则构成一种主要的“社会资本”资源，它能被开发出来用在发展中国家的新制度设计中。支撑这些非等级制制度的基本原则对于那些只依赖等级制的决策安排的政治系统提供了一种现实的替代办法。作者用秘鲁和尼泊尔等国的实例论证了本土制度在发展中国家基层治理中的重要作用。认为本土制度是一种形成有效的、无中心的（或多中心的）、公私之间制度安排的社会资本的重要资源，在这些制度安排中，可持续发展的基础设施得以生长发育（P243）。
其二，对地方时空信息的特别关注。
新制度经济学认为，在对制度这一公共品的选择与安排中，人是有限理性的。有限理性的根源在于信息的不完全和不对称的特征。作者在设计多中心制度安排时是以此为前提的。因此，给予了地方时空信息的特别关注。在第三章“个人、激励与交易成本”和第九章“多中心制度安排”中专门讨论了这一问题。本书认为，制度安排的绩效取决于要解决问题的特定类型。而由于环境的复杂性和不确定性，个人在特定环境中的策略选择取决于他如何考察并权衡各种不同的策略的收益和成本及其可能的结果。在这类成本中，时空信息的搜寻整合是制度设计成败的关键。而“公共官僚机构受过较高教育的官员通常并没有认识到他们缺乏时空信息或信息不足会在公共政策决策中产生问题”（P59）.而半个世纪以前的哈耶克已论述了时空信息的重要性：“今天，说科学知识并不是所有知识的总和，这几乎就是异端邪说。但是，稍稍反思一下就可以知道，确凿无疑地存在着非常重要但没有得以组织化，在一般规则的知识意义上也不可能被称为科学的知识：有关特定时间和特定空间状况的知识。……对人们的了解、对当地环境的了解、对特殊情况的了解是多么宝贵的财富。”（哈耶克《个人主义与经济秩序》，北京经济学院出版社，1989年版）埃莉诺•奥斯特罗姆继承了这一观点，并认为用于基础设施开发的时空信息包括：（1）当地的社会和物质环境特征；（2）某一地区应用的各种各样的生产策略；（3）某一地区目前正在使用的人力和实物资本；（4）现存的可用于建造或维系基础设施的制度安排。此类时空信息与现代科学技术相结合，是发展高效、持续的基础设施的前提。而在集权体制中，行政官员的工作往往是为了取悦上级而不是地方村民，因而较少有动机去获取广泛而精确的时空信息，这是导致基础设施衰败的重要原因之一。此外，信息不对称也是制度安排失效的重要原因。如果没有设计抵制性制度处理信息不对称，各种逆向选择和道德危害问题就会发生，从而极大地增加了交易成本。因此，作者断言：“好的行政官员所需具有的知识不是学校教出来的。”（P229）
读罢此书，有两个问题值得思考：
问题之一，多中心制度安排适合中国吗？
在回答此问题之前，我们不妨先看看中国当前的治理结构。中国当前的治理结构应是高度集权的单中心的层级结构。但1982年以来的行政改革浪潮已愈亦鲜明地显现出放松集权、推进地方治理的发展趋势。特别是行政对社会的管制全面退缩，基层民主自治发展很快。城市社区建设、农村村民自治和民间社团组织的兴盛已成为当前政治行政体制改革的三大社会推进力量，也构成了中国公民社会的发展主体。而埃莉诺•奥特罗姆的多中心制度安排的显著特性是授权和自治，这与当前我国城市社区建设、农村村民自治和民间社团组织发展的目标指向是相通的，也与公民社会理论的价值取向相同。根据戈登•怀特（Gordon White）的观点：公民社会“是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”（戈登•怀特《公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围》）由此可知，公民社会理论和多中心制度安排一样倡导的是一种自主自理的治道变革。在多中心治理结构中，公民和社会组织广泛参与到发展项目之中，可以极大地弥补国家行政能力的不足，并促进以官民合作为特征的治理和善治。这也是维系民主和促进发展都不可或缺的社会资本。而且多中心制度安排脱胎于发展中国家传统的地方本土制度。这种传统本土制度在中国表现为国家权力之外的家族治理。解放以后，尽管这种传统的家族治理模式已被国家集权所冲击，但依然作为国家集权的重要补充而具有旺盛的生命力。因此，可以说，多中心治理模式的雏形在中国基层社会早已存在，并在二十年来的行政改革中加以有意识的推进。只不过其表现形式已由传统的家族治理扩大为乡村自治。因此，本人认为，作为一种地域性的微观治理模式，多中心制度安排是有助于推进中国的基层自治的。但中国宏观层面的政治行政体制依然是高度集权的层级体制。尽管这种高度集权的层级体制近年在市场经济的冲击下有所松动，但在一党专政的高度意识形态化的统治中，这种集权体制在可预见的未来不大可能有根本性的改观。也可以说，这种集权体制与多中心制度安排在内涵特质上是格格不入的。而且中国当前的现代化建设需要有一个强有力的中央政府的推动。因此，在宏观层面上建立多中心制度安排根本不符合中国的实情。从政治经济的效益成本分析中也是不可取的。
问题之二，对时空信息的特别关注对我国现行行政研究有何启示？
应该说，我国现行行政研究的理论主要源自西方。学术界主要在忙于西方行政理论的引进和消化；即使是对中国行政问题的研究也是以西方主流的行政理论为工具的。因此，在西方强大的理论优势面前，中国行政研究“言必称希腊”也就不足为怪了。但作为一位研究者，我们不能不触发中国行政理论本土化的忧思。当年威尔逊站在美国的土地上也怀着同样的忧思：“行政的博士都产生在欧洲。这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。它所使用的仅仅是外国腔调，它所陈述的东西对我们的头脑来说全都是异已的概念。它的目标、事例和环境，几乎百分之百是以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。……如果我们要应用这种科学，我们必须使之美国化，并且不只是形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。”（威尔逊《行政学研究》）而埃莉诺•奥斯特罗姆在多中心制度安排中对时空信息的特别关注应更加重我们的忧思。这种忧思在毛泽东当年是用“马克思主义与中国革命的实践相结合”这句经典名言加以解答的。那么，套用邓小平“建设有中国特色的社会主义”这句话，我们能否设想“建设有中国特色的行政理论”？这除了理论的创新外，恐怕很重要的一点是行政理论的研究与引进应立足中国的实情，更多地关注中国行政的时空信息。在引进消化西方行政理论的同时，也应对中国现实的行政问题给予更多的关注。如果行政学术界能与行政实务者更好地融合在一起，那么“行政理论的本土化”难题的破解恐怕就为时不远了。这也许是IAPP理论的初衷。

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